时间：2021-03-29 10:37:14 所属分类：经济学 浏览量:
摘 要结果应用是预算绩效管理的难点。将预算绩效评价的结果应用分为结果通报、 内部管理、外部问责三个维度，利用云南省多部门调查问卷分析结果应用的作用机制，可以发现， 结果应用不足的主要原因是绩效信息质量不高，部分地方政府治理能力不强。提升预算编
摘 要结果应用是预算绩效管理的难点。将预算绩效评价的结果应用分为结果通报、 内部管理、外部问责三个维度，利用云南省多部门调查问卷分析结果应用的作用机制，可以发现， 结果应用不足的主要原因是绩效信息质量不高，部分地方政府治理能力不强。提升预算编制质量和执行能力、提升地方政府治理水平是预算绩效评价结果应用的重要基础。
关键词预算绩效;结果应用;治理能力
一、引言
2012年，国家财政部提出逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理体制。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号，以下简称《意见》)，要求全面推进预算和绩效管理一体化改革，建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理新体系，有效发挥财政在推动高质量发展中的基础性、制度性保障作用。关于绩效预算的重要意义已毋庸置疑，如预算领域两位专家所言：“治理能力在很大程度上依赖于预算能力”①，“若不能编制预算，何谈治理国家”②。预算管理制度会直接影响政府的治理水平，全面实施预算绩效管理对中国未来的经济变革和社会治理意义重大，将会在以下方面推动国家治理体系和治理能力现代化：(1)提高财政资金使用效率，增加人民群众的获得感;(2)促进政府治理模式转型，提高政府透明度，增加对人民群众的回应性;(3)有力推动财政集中、预算透明、预算监督，成为政府达到良治、善治的重要环节。
预算管理与政府治理联系紧密、息息相关，却鲜有研究从综合的角度去阐述预算绩效管理水平高低的成因，尤其是其与政府治理能力之间的内在联系仍然探讨较少。预算绩效管理何以可能?预算绩效管理的核心是基于绩效(而不是基于其他因素)，结果是否应用以及如何应用就尤为关键。到底哪些因素决定了预算绩效评价的结果应用程度?本文从结果应用的角度切入，量化分析结果应用的几种形式、应用是否深入的原因，试图探讨预算绩效管理与地方政府治理能力的内在逻辑关联，打通预算绩效管理改革的重要路径。并进一步从预算过程的本质出发，分析行政力量(领导)、 绩效信息质量以及地方政府治理能力在其中扮演的角色。
二、文献综述
政府绩效评估的重要落脚点之一即是通过结果应用来提升政府治理能力。从OECD各国预算改革的实践来看，绩效信息对财政资金的分配影响并没有达到预期的效果。多项研究表明，绩效评价信息对预算分配决策的影响有限①。“拥有绩效信息”和“使用绩效信息制定决策”是两个概念②;将预算绩效评价结果纳入预算编制程序并不意味着根据预算绩效评价结果可以改变预算决策制定的方法③。预算绩效信息的质量、收集预算绩效信息的成本以及预算绩效信息质量与预算决策的逻辑相关性，制约了绩效评价结果与预算决策的联系④。预算绩效评价结果与问责之间的相互作用同样难以明确认定⑤，但预算绩效评价结果的信息公开会对公民的参与程度有一定影响⑥。领导因素、组织环境因素以及相关负责人员的综合专业能力以及管理能力⑦，会直接影响获取有效的预算绩效评价结果。
从我国的预算管理实践看，绩效评价结果的应用仍然是一个相对薄弱环节。预算绩效评价的结果应用可以提高资金的使用效率、工作人员的责任意识，还能通过绩效信息的公开透明增进政府与公众之间的信息沟通和交流。结果应用对绩效目标的回应性是全面实施绩效管理的重要路径，目标与反馈相结合才能提高预算绩效。其核心是优化财政绩效目标的设置和审核，以目标优化来促进绩效评价结果应用质量的提高①。国内学者对预算绩效评价结果应用的研究近年来逐渐增多， 但总体来看，现有研究多为国内外政府预算绩效经验借鉴的介绍、提出我国政府预算绩效的构想、 预算绩效评价指标体系的设计或某一特定技术方法的运用，在研究方法上也较少采取定量的分析方法。因此，本文以云南为例，试图基于地方政府预算绩效管理的实证与定量研究，深入分析预算绩效结果的应用现状及其深层次作用机制和核心原因。
三、问卷调查设计与预算绩效评价结果应用三个层次的界定
(一)问卷调查设计云南虽地处我国西南边疆，经济社会发展整体欠发达，但在公共财政管理，特别是在预算绩效管理领域一直走在全国改革前列。近年来，云南省财政厅出台了一系列关于预算绩效管理的新政策、新举措，先后出台了《云南省省级财政预算绩效管理暂行办法》《预算绩效管理工作考核办法》等绩效管理机制，逐步建立了以中期支出框架为核心的绩效评价机制，并稳步推动实施，具有较强的代表性。因此，本文的数据来源为云南省不同层面多维度的问卷调查，该问卷在我们对中央预算部门调研问卷的基础上形成，分别针对预算部门、财政部门和乡镇政府，于2019年采用随机抽样方式向云南省除涉密部门外的全部省级预算部门、地级市、县和乡镇下发，全面排摸云南省的预算绩效管理实施情况，问卷具有很强的代表性。最终收回的问卷包括省级及省级以下地方人大(126份，括号中为有效问卷数，下同)、州县级财政部门(151份)、各层级预算单位(1333份)和乡镇各部门(316份)。我们基于数据展示预算绩效评价结果应用的基本情况，并重点分析领导是否重视在其中的重要性，以及绩效信息与政府治理在其中的作用机制。在预算绩效管理的研究中，如表1所示，可以从不同的分析维度对相关问题进行阐述。
(二)预算绩效评价结果应用三个层次的界定预算管理的核心是资金分配，预算绩效管理的重要目标是提高财政管理中预算资金分配的效率和效能。这直接决定了财政资金的支出效果及其带来的社会福利，是完善政府治理的重要环节②。因此，无论如何总结预算绩效评价结果应用的维度，都不可忽视预算绩效与财政管理之间的联系。这一点与问卷调查的结果一致，在对云南省市州县财政部门工作人员的调查中，针对“您所在地区预算绩效管理的影响中，最重要的是?”这一问题，如图1 所示，多数人认为预算绩效管理最重要的影响是“优化财政资源配置”，其次才是节约成本、提高预算透明度和提升资金使用效益等。
四、预算绩效评价结果应用的现状分析
(一)三个层次的排序情况关于预算绩效评价的结果应用情况，我们在针对不同对象的问卷中采用类似的问题“您所在地区(单位)绩效自评结果的应用最多的是：第一___(可多选)，第二___(可多选)，第三___(可多选)， 第四___(可多选)，第五___(可多选)”，由受访人对结果应用的频率进行排序，从基本排序情况可以大致看出结果应用不同类别的重要程度。图2 是结果应用最多的问题中每个应用方式被选择为 “第一”的比例，可以看出，财政重点绩效、市州县地区绩效和乡镇地区绩效的结果应用中，“向本级党委、政府报告”都在50%以上，占据绝对重要的位置，远高于其他应用类型。在乡镇地区绩效的结果应用中“向本级党委、政府报告”应用最多的达到了75. 8% ，说明预算绩效评价结果应用的第一层次结果通报类，在基层政府中表现更为明显。
(二)结果应用的难点从上文的分析可以看出，结果应用在推进预算绩效管理中的重要性非常显著，且结果应用的不同层次会对预算绩效管理产生不同的效果。同时，问卷调查也反映了结果应用中存在的主要问题。 图5展示了预算绩效评价排序第一位的难点。人大部门、市州县财政部门和预算单位，均认为绩效评价结果应用最大的难点是与预算安排和政策调整挂钩，这显然体现了核心的资金分配环节(第三层次)在结果应用中最难推进。具体来看，人大部门的受访者中，45. 7%认为结果应用中难度最大的是绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。市州县财政部门的受访者也普遍认为全面实施预算绩效管理结果应用中难度最大的是绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩(60. 7% )。各层级预算单位的调查结论同样如此，认为难度较大的是预算绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩(61. 4% )以及将预算绩效结果纳入政府部门行政预算绩效考核体系(22. 5% )。
五、预算绩效评价结果应用对预算绩效管理的作用及影响
基于预算绩效评价结果应用的现状，结果应用在预算绩效管理中的作用是什么?结果应用的不同层次对预算绩效管理的作用有何差异?结果应用的哪些维度直接影响预算绩效管理的有效持续推进?这些问题将通过回归分析试图进行回答，并分析领导是否重视在其中的作用和影响机制以及深层次结果应用不足的核心原因。
(一)预算绩效评价结果应用对预算绩效管理结果的影响表3是针对市州县财政部门问卷调查的回归结果，是通过多元排序逻辑回归模型(orderedlogit)分析预算绩效评价结果应用对预算绩效管理结果的影响。这里的因变量为问卷中针对问题 “您认为，所在地区目前的预算绩效管理工作总体做得如何”的回答，经过数据处理后1为很不好，5为很好。因此，回归系数为正表示有助于促进预算绩效管理。基于回归系数，从结果应用的角度看，地区绩效自评结果应用的第三层次(资金分配)确实有助于提升预算绩效管理，而财政重点绩效评价结果应用的作用并不显著。在控制变量中，受访者的职级对预算绩效管理的评价有显著影响， 职级越低(1—4分别为正处、副处、正科、副科)对预算绩效管理的评价越高。
(二)作用机制：领导重视的影响 一般而言，领导重视会对相关政策的实施起到重要推动作用。在预算绩效评价结果应用的作用机制中，预算制度建设、国家法制推进、反腐等方面都同时推动了预算绩效管理的发展，甚至比领导重视更加重要。这里暂将这些宏观因素作为给定框架，主要聚焦分析领导重视这一变量在作用机制中的影响。在预算绩效管理的实施中，领导重视是否促进了结果应用并进而推动预算绩效管理的成效呢?通过回归分析发现，领导重视不够反而提高了预算绩效的结果应用，这一结论在地区绩效自评中成立，且在不同类型的结果应用中也很一致①(附表1)。但表3中右边3列的结果表明，领导重视会提高受访人对预算绩效管理的成效评价，且领导重视与不同层次结果应用的交叉项都不显著。
(三)深层次结果应用不足的现状及其核心原因为什么结果应用主要集中在第一层次的结果通报类，而深层次的结果应用仍然较少?领导重视对结果应用和对预算绩效管理成效的影响又有哪些启示?简而言之，结果应用难以向纵深发展的核心原因是预算绩效信息的质量不高，尚未能达到可以基于绩效信息进行科学决策的程度。而预算绩效信息质量不高的核心原因是政府的综合治理能力仍有待提升。
六、结论与讨论
本文基于对预算绩效管理的影响层次，将结果应用分为三类：结果通报、内部管理、外部问责(资金分配)。通过云南省不同层面多维度的问卷调查，分析了当前预算绩效管理结果应用的基本现状和存在的问题，并进一步运用回归分析考察结果应用对预算绩效管理的影响，特别剖析了领导是否重视在其中的影响机制以及结果应用不足的深层次原因。从中可以获得四点结论：
第一，无论是财政部门、预算单位以及乡镇不同部门的问卷，在结果应用的三个层次中，向本级党委、政府报告明显占据最重要的位置，结果应用的三个层次中最重要的是结果通报，其次是内部管理，预算绩效评价对资金分配的作用较弱。乡镇层面表现得最为突出，预算绩效的结果应用主要表现在向党委和政府报告。在结果应用对预算绩效管理的影响方面，不同层面的结果应用对预算绩效管理成效的影响都较弱，尚未起到以结果应用作为抓手推动预算绩效管理的作用。
第二，领导重视与预算绩效评价的结果应用负相关，这一不寻常的结论在不同场景下同样稳健。可能是因为，基于领导权力管理预算和基于绩效管理预算是两种不同的预算管理模式，存在互斥的张力。领导权力对预算管理干预较少时，基于绩效结果管理预算的空间较大。因此，推动预算绩效的结果应用需要处理好与根据领导权力管理预算之间的关系。预算绩效管理的全面实施将是 一个逐步推进的过程，其间将伴随着预算管理权的再调整。
第三，预算绩效评价结果的应用现状表明《意见》中关于“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理新体系已在操作层面逐步实施，但现阶段主要聚焦于完善程序和建章立制方面，运用绩效信息配置资源、改进管理还比较少。结果信息应用不足的深层次原因之一是绩效信息质量不高，亟需科学制定绩效目标和指标、进一步优化公共支出定额标准、合理设置公共资源配置标准。问题的解决需要在加强预算管理的基础上，全面提升地方政府的综合治理能力。
第四，领导是否重视绩效评价结果的应用，与预算绩效评价信息的质量直接相关，包括绩效信息的准确性、全面性和公允性等。要让领导充分重视预算绩效评价的结果应用，进而优化资源配置，提升资金使用绩效，首先要使评价结果成为可信赖的决策工具。绩效信息质量提升及其与地方政府治理能力之间的关系，将是未来预算绩效管理研究中的一个重要方向。
《预算绩效管理中的结果应用机制研究》来源：《求索》，作者：张平1 苟燕楠2
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